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筹备设立宗教活动场所之管理工作探讨
发布日期: 2015-04-09



筹备设立宗教活动场所之管理工作探讨


 


朱建明  陈德勇


 


去年末,按照党委、政府要求,扬州市民宗局着手制订宗教活动场所筹备设立审批与管理工作规范,并于今年初以扬民宗发〔20154号文件形式出台《关于加强筹备设立宗教活动场所审批和管理工作的意见》(下称《意见》),从审批管理、建设管理、民主管理、登记管理四个方面提出了工作意见。作为文件起草工作的参与者,笔者在制发文件过程中听取各方面对有关问题的认识和讨论,引发了诸方面的思考和探讨,现予记录分享。


一、关于管理职责


经宗教部门行政许可后,筹备设立宗教活动场所各项活动可以正式启动,筹备设立行为的管理职责随之产生。如果筹备设立场所的前期准备不充分、立项随意性,可能出现资金不到位、人员不稳定、工作进展慢等困难,加之内部管理不够规范,极易带来不按规划实施、资金外流、烂尾工程等问题。出台本文件的背景,就是有信教群众向省委巡视组举报领导干部参与筹建宗教场所非法集资、挪用建庙资金,这就引起了党委、政府对筹备设立宗教活动场所管理工作的重视,在责成相关部门严肃查处问题的同时,党委、政府要求宗教部门建章立制,防范今后发生此类问题。


关于筹备设立行为的管理职责,归纳各方意见有三种说法:一是认为筹备设立宗教活动场所完全是宗教界的事情,是信教群众自由信仰的自发行为,建什么、怎么建、让谁建,应当由宗教团体去负责管理;二是认为国家10部委文件《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》中明确“任何单位和个人不得插手其内部宗教事务”,宗教部门应当摆正位置、减少非议,把主要精力放在行政管理已经登记的宗教活动场所,没有力量、也没有必要履行对筹备设立行为的管理;三是认为筹备设立宗教活动场所是宗教部门审批的,按照“谁审批、谁负责”思路,由此引发的筹备设立一切活动都应由审批机关负责管理,譬如省级批准筹备的寺观教堂应当由省宗教局负责管理。


我们的观点是,宗教部门对筹备设立行为的管理是责无旁贷的,不仅仅因为宗教部门是审批机关,更重要的是整个筹备工作更多地表现为宗教事务,应当纳入宗教部门管理,与宗教团体有区分地实施管理、指导。《意见》最终采纳了这个观点,明确要求县级宗教部门“落实属地管理职责”,对筹备设立“切实加强管理与指导”,这当中没有使用“加强组织领导”措辞。《意见》还为衔接正式登记场所的后续管理,提出了协调相关部门“提前介入,现场服务指导,通过筹备期的协作共管,推进宗教活动场所的社会化管理”要求。


二、关于规划布局


宗教活动场所规划布局有大规划的一面。《宗教事务条例释义》对“布局合理一款解释,“因为全国各地情况复杂,各教情况不一”,各地“可根据实际情况灵活掌握”。《江苏省宗教事务条例》规定:“宗教活动场所的建设应当纳入各级人民政府的城乡规划”。实际上,江苏省内除个别县在搞宗教活动场所布局的规划论证外,其他地方至多将登记开放场所标为宗教用地,城乡规划中基本没有规划中的宗教用地,由此带来了“规划不布局场所、筹备不符合规划、场所不依法筹备”的普遍现象。


宗教事务不同于一般的社会事务,信教群众集体宗教生活有了需求,才能考虑宗教活动场所的布局。根据宗教信仰自由政策,对信教群众需求因势利导,在量变过程中教育引导,不能行政干预,因此采用“适时适点规划”较为合适,就象市场经济的零库存订单式生产——有订单需求后才可以安排生产和供给。扬州市多年来在筹备设立场所审批中坚持把握政策、依法审批、适时布局、跟踪管理的做法,保持了场所布局与城乡规划的相对协调性。这次《意见》中进一步明确,“各地宗教活动场所建设应纳入城乡规划,在用地、规划上尽量满足信教群众需要,为信教群众提供方便”。希望这个意见能够得到有效贯彻,让场所规划布局能够与时俱进,既满足宗教活动需求,保障消防安全,又提供人才培养、文化展示等配套用房,适应宗教自养的长远发展需要。


筹备设立宗教活动场所也有小布局的一面。各宗教都有自身的传统规制,建筑布局、风格可能因宗派不同而异,不仅城市规委会经常就场所总体方案与宗教界人士形成争议,而且在建设过程中也常常出现随意调整、边建边拆的现象。我们认为,宗教界在宗教活动场所内部布局上应该有充分的发言权,但在组织实施中各场所必须依规划而建,不能未批先建,也不应随意变更。扬州市政府前期出台《扬州市市区宗教活动场所规划建设管理办法》,要求新建、改建、扩建宗教活动场所都要办理相关许可(审批)手续,依法开展规划建设,这次《意见》再次要求认真执行该管理办法,重申“构成违法占地、违法建设的,由职能部门依法查处”。


三、关于筹备期限


筹备设立行为的起点是省级或市级宗教部门行政许可,终点是县级宗教部门登记,那么,从筹备开始到登记完成,这个时间段是多长,要不要在《行政许可决定书》里面明确筹备期限?在向上级征询意见时,省有关政法专家介绍,宗教场所筹备期限一直是个有争议的话题。《意见》出台前,市民宗局按照纪检监察部门要求进行廉洁性评估时,也有廉评专家提问:文件中筹备期的“期”是什么性质,设定的依据何在?


宗教活动场所是为信教群众集体宗教生活服务的,客观上有尽快设立场所为群众服务的迫切要求。如果场所筹备无限期,或者长期拖下去,可能会形成非法宗教活动,也可能使原有的宗教需求出现转移、分散,一旦后种情况出现,场所筹备设立的必要性就不存在了,这时应当取消筹备工作。当然,目前一些场所筹备工作进展缓慢,是资金筹集出了问题,但这也从另一面说明场所筹备设立的条件不成熟,审批把关应当加强。事实上,如果筹备设立固定处所已经有了较好的硬件设施,不涉及建设项目的话,场所筹备期1年就足够了;如果筹备场所必要的硬件(指必需的建筑物)全部新建,一般建设周期也不会多于3年,附属项目不应算在其内。


从扬州这几年实践看,由宗教团体在筹备申请中明确筹备期限,相当于场所筹备组织对审批机关和信教群众的双重承诺,有助于筹备设立工作的展开。因此,我们在起草文件时提出,宗教团体申请筹备设立宗教活动场所应当明确“工期情况”。《意见》还增加了一条“罚则”:“对不能按期完成场所筹备工作的宗教团体及相关负责人,给予批评教育”。


四、关于筹备规范


 “宗教活动场所在登记前,应当由筹备组织负责,民主协商成立该场所的管理组织”,这是国宗局《宗教活动场所设立审批和登记办法》中规定的,除此之外,目前再无其他可参考的筹备工作规范。扬州市前几年批准筹备设立宗教活动场所,陆续有8家完成筹备,有9家仍在筹备之中,由于没有明确的法规依据,这17个场所基本有4种管理模式,即分别由提出申请的宗教团体负责、由聘请的宗教界人士负责、由所在地宗教部门或乡镇(街道)负责、由景区建设单位负责。


我们认为,宗教活动场所筹备工作复杂,需要方方面面人士参与,但无论是谁担纲具体事务,有两点必须坚持:一是宗教界主导,这是确保场所符合宗教仪规、满足信徒集体宗教生活需求的保障;二是民主管理,这是适应社会、凝聚信众、增强合力的重要方式。目前场所筹备设立中出现矛盾和问题、引发群众上访的,正是由于筹备场所负责人工作不规范,群众参与度低,特别是收支不透明、资金被挪用,引发了群众疑惑、反感。外地曾发生过宗教部门干部参与场所筹备工作,因挪用资金违法犯罪后被判刑入狱的案例,值得警醒。


《宗教事务条例》中明确规定,宗教活动场所实行民主管理。依此轨迹前伸,筹备设立过程中同样推行民主管理,这将为宗教活动场所后来正式登记、开展活动、全面实施民主管理打下基础。《意见》将民主管理作为筹备规范的重要内容,强调“要实施民主管理,建立健全民主管理制度,遇有重要问题、重大事项,集体研究、民主决策。


五、关于民宗助理


十多年前扬州工作创新,率先在各乡镇(街道)配备民宗助理,基层工作队伍壮大,后来遇到乡镇合并,少数乡镇有两、三名民宗助理,管理力量覆盖乡村,检查走访、统计年报、创建指导等基础性工作得到明显加强。此前我市筹备设立宗教活动场所时都要求民宗助理进入筹备班子,具体参与筹备工作的研究、指导和协调,民宗助理与宗教界共事交流、加深了解,向地方政府报告筹备进展情况,及时帮助协调矛盾、解决难题,赢得了信教群众的信赖。虽然在筹备工作完成后不参加场所管理班子,但民宗助理与信教群众的感情不断,日常服务、管理依然保持紧密。应该讲,民宗助理参与场所筹备工作的正面效果还是很好的。


在《意见》讨论的过程中,有一种意见认为,中央强调党员不能信教,民宗助理大多是党员干部,代表政府开展行政管理是可以的,不宜直接参与建庙事务。对此,我们认为,民宗助理位于宗教工作第一线,筹备设立宗教活动场所是宗教界的大事,往往也是地方社会建设的亮点项目,从服务群众到创新载体、提升水平,民宗助理参与筹备设立宗教活动场所,都应当是份内事,不是份外事,不能袖手旁观。考虑到没有现成的党内文件和法规支撑民宗助理在场所筹备设立中的职责,我们在《意见》中做了变通表述,“乡镇(街道)民宗助理应参加宗教活动场所筹备工作,帮助、指导筹备班子开展工作、协调矛盾”。


民宗助理与民宗部门参与宗教活动场所的筹备和管理,实际上是个定位的问题,有一个“度”的把握,既不能惘顾责任、放任自流,又不能越俎代庖、包办代替。但在总体上看,随着宗教工作的发展,作为县级宗教部门的前哨部队,乡镇(街道)民宗助理这支队伍应当在宗教事务管理中发挥更多的作用,真正落实属地管理职责。


六、关于验收登记


场所完成筹备后面临登记问题。国宗局《宗教活动场所设立审批和登记办法》中要求申请登记时提交6个方面材料,包括场所房屋等建筑物的有关证明,其中,属新建的,应当提供规划、建筑、消防等部门的验收合格证明;属改扩建的,应当提供房屋所有权或者使用权证明和消防安全验收合格证明。这里出现了验收问题,因为完成筹备工作的场所大多很难提交相关验收手续。出现工程建设手续不全的原因很多,譬如:筹备设立的固定处所很多是协议用地、待征地,没有土地使用权证书,办不到规划、建设、消防手续,不可能拿到验收合格证明;有些场所有条件申领土地证、房产证,但为节省领证费用就是不去领,认为“围墙以内的房地产反正跑不掉”;有的筹备场所为节省募集的资金,化缘设计,或者凭经验自己画图设计,没有施工手续。在召集县(市、区)局讨论《意见》初稿涉及这方面规范时,有局长开玩笑地说今天回去连夜办登记手续,否则《意见》一下发,在手筹备场所一家也登记不了。


相关部门的项目验收事关重大,没有验收合格就不会有宗教部门的正式登记,筹备场所就不能正式开放使用。现实情况是相反的,比较多见的是,尽管没有合格证明,相关部门依然同意筹备场所可以投入使用,可以举办大型活动,前提条件是排查安全隐患,落实安全责任,防范安全事故。这从另一方面说明,筹备工作个别环节的不足,并不影响场所整体发挥功能作用。如果筹备场所硬件建设完工,管理班子成立,规章制度健全,只是土地、规划、建设、消防个别手续难到位,宗教部门坚持不让登记、不让开放,既违背信教群众意愿,也有浪费集体资源之嫌,再加上可能出现的权力干预,宗教部门处于进退两难的境地。


为信教群众服务,依法妥善处理矛盾和问题,是宗教部门的重要责任。我们认为必须避免这种窘迫的局面,将验收与登记联结起来,遇到这种情形,应由政府或宗教部门出面,牵头相关部门联合验收,共同承担管理、服务的责任。《意见》提出,“可以牵头组织建设、消防等部门专家,根据建设、消防等部门的批准方案,对筹备场所硬软件建设情况开展联合检查、综合验收”。按照这个创新的思路,联合检查将提出场所筹备设立存在的工作问题,摆明场所投入使用后可能遇到的风险(特别是安全隐患),督促场所管理组织落实责任、及时整改、认真防范,形成强大的工作推力,在维护信教群众利益的同时,引导宗教界逐步进入依法办事的轨道。